Auch der Völkerrechtler Matthias Herdegen kritisiert den UN-Migrationspakt und die Haltung der Bundesregierung

Der Bonner Völkerrechtler Prof. Matthias Herdegen sagte in einem Interview mit Welt am Sonntag vom 25.11.2018, er würde dem UN-Migrationspakt so nicht zustimmen. Er halte die Sorge für begründet, dass der Pakt Konkretisierungen menschenrechtlicher Verpflichtungen enthalte und verbindliches Recht im Lichte unverbindlichen Rechts, des „Soft Law“, also Völkergewohnheitsrecht etabliert werde. Matthias Herdegen, selbst CDU-Mitglied seit 32 Jahren, wirft der CDU-geführten Bundesregierung vor, Entscheidungen zu treffen, „ohne dass die Dinge in einem ganz offenen Diskurs von allen Beteiligten selbstbewusst ausgeleuchtet werden.“

Wer kennt sich über die völkerrechtlichen Auswirkungen solcher „Soft Law“-Pakts besser aus: die schnell redenden Politiker, bei denen das Denken immer zurückbleibt, oder die professionellen Völkerrechtler und Rechtsexperten? Die mediale Öffentlichkeit wird überwiegend beherrscht vom täuschenden und irreführenden Geschwätz der Politiker. Zur Aufklärung haben wir bereits am 18.11.2018 die Stellungnahme zweier Rechtswissenschaftler veröffentlicht. Nun kommt noch die gewichtige Stimme des Direktors des Instituts für Öffentliches Recht und Direktor des Instituts für Völkerrecht der Universität Bonn hinzu.¹

 Charakterisierung des Migrationspaktes

Der Pakt strotzte voll richtiger, zutreffender Grundsätze. Er nenne alles, das Wichtige und das Unwichtige. Er bediene auch die Bedürfnisse nach einem moralischen Wohlfühlen. Aber er überdecke doch die wesentlichen Krisenmomente in der Migration. Nicht, weil er etwas Falsches sage, sondern weil in den 32 Seiten die eigentlichen Probleme verschwänden.
„Das fängt schon damit an: Es ist nicht ein globaler Pakt zur Migration, sondern es ist ein globaler Pakt für Migration. Damit wird schon eine Eingleisung vorgenommen: Migration erscheint als etwas grundsätzlich Positives, eine Quelle des Wohlstands, eine Quelle der nachhaltigen Entwicklung. Das ist eine ganz einseitige Bewertung. Von dort ist es natürlich nur ein kleiner Schritt zu dem, was im Pakt nicht steht. Nämlich zu der Annahme, wir bewegen uns hin in Richtung eines Rechts auf Einwanderung. Der UN-Hochkommissar für Menschenrechte spricht ja bereits von einem solchen Recht.“

Die interviewenden Welt-Journalisten Stefan Aust und Helmar Büschel weisen darauf hin, der Pakt erwähne zwar die Souveränität der Staaten, deren Entscheidungsgewalt über die Zuwanderung, aber das sehe aus wie eine Pflichtübung, in Wirklichkeit sei etwas anderes beabsichtigt. Darauf antwortete Prof. Herdegen:
„Das ist gewissermaßen ein innerer Widerspruch. Einerseits sehen wir sehr häufig die Formulierung, die Staaten ´verpflichten` sich zu bestimmten Schritten. Diese Verpflichtungen werden dann noch einmal in zehn oder mehr Unterpunkten ausformuliert. Das ist ein ganzes Netzwerk und Bündel von Verpflichtungen. Auf der anderen Seite steht drin, wir achten die nationale Souveränität, und kein Staat ist gehalten, sein nationales Recht zu ändern. Ja, wenn es alles beim Alten bleiben kann, dann stellt man sich natürlich auch die Frage nach dem Mehrwert des Pakts.
Wenn ich aber mit dem Pathos, hier die Welt zu verbessern, ´Verpflichtungen` bekunde, erwecke ich auch die Erwartung, dass ich weiter vorangehen möchte – und zwar positiv unterstützend. Migration im Sinne einer Förderung der Mobilität. Es soll sicherer, geordneter und regulärer Migration Bahn brechen.“

Auf den Hinweis, das englische Wort „regular“ (im vollen Namen des Pakts) könne heißen „geregelt“ – aber auch „immer wieder“ und „kontinuierlich“, sagte Prof. Herdegen, das erwecke die Vorstellung, als sei Migration aus der geschichtlichen Perspektive bis hin in die Aktualität sozusagen ein organischer Prozess, den wir weder verhindern könnten noch verhindern sollten, und dass wir auch aus der irregulären Immigration möglichst weitgehend reguläre Migration machen sollten, weil das ja alles etwas Positives sei, das den Wohlstand fördere.
Es gebe noch einen weiteren Aspekt: Die Aufnahmegesellschaften würden als potenziell erziehungsbedürftig angesehen.
„Der Pakt stellt die Staaten vor die Obliegenheit, den öffentlichen Diskurs im Sinne eines integrationsoffenen Klimas und einer korrekten Berichterstattung zu steuern. Zwar redet der Pakt dabei auch salvatorisch (ergänzend geltend) von der Meinungsfreiheit. Aber es gibt auch einen starken pönalen (strafrechtlichen) Ansatz, mit dem scharfen Schwert des Strafrechts gegen fremdenfeindliche Äußerungen vorzugehen. Bestrafung ist aber nicht der Königsweg zu einer offen Gesellschaft, wenn es nicht gerade um Volksverhetzung und Ähnliches geht.“

Die Journalisten erwähnen, 2015 sei immer über „Flüchtlinge“ gesprochen worden, jetzt gehe es um Migranten. Diese sollten praktisch dieselben Rechte bekommen, wie sie vor drei Jahren nur Flüchtlingen zugestanden worden seien. Sei das nicht ein langsamer und dennoch sehr bedeutsamer Wechsel in der Betrachtungsweise?
Darauf ging Prof. Herdegen in folgender Weise ein:
„Das erscheint mir ein ganz entscheidender Gesichtspunkt, dass wir die Solidarität, die unsere Gesellschaft ja in einem beachtlichen Maße aufweist, ausdehnen. Von der Gruppe der Asylbewerber, die wegen politischer Verfolgung zu uns kommen, über die Gruppe der Flüchtlinge, die vor Krieg und Bürgerkrieg flüchten, strecken wir diese Solidarität jetzt auf all diejenigen aus, die aus ihrem Land herausstreben, weil sie für sich eine bessere wirtschaftliche Zukunft erstreben. Man muss aber ganz deutlich sagen, Solidarität hat eine andere Qualität gegenüber politisch Verfolgten und Flüchtlingen als gegenüber denjenigen, die aus legitimen, verständlichen Gründen zu uns streben, weil sie hier für sich eine bessere materielle Existenz suchen.“

Zur völkerrechtlichen Bindung des Paktes

„Dieser Pakt wird ja in einem Verfahren gemacht, das dem eines völkerrechtlichen Vertrages sehr ähnlich ist. Da wird eine Staatenkonferenz einberufen in Marrakesch, aber der Pakt durchläuft nicht die parlamentarischen Ratifikationsverfahren. Dennoch bezieht der Vertrag sich auf bindende Standards. Das heißt, er lässt erkennen, dass viele Grundsätze, die hier genannt sind, Konkretisierungen menschenrechtlicher Verpflichtungen sind. Und wir erleben es ständig, dass verbindliches Recht konkretisiert wird im Lichte unverbindlichen Rechts, des „Soft Law“.
Das macht der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, der zieht eine Fülle von Dokumenten heran, die an sich nicht bindend sind, um zu sagen: Unsere internationale Gemeinschaft bewegt sich in der Annahme, dass ein bestimmtes Menschenrecht diesen oder jenen Inhalt hat. An diesen Inhalt hat man vor 40, 50 Jahren nicht gedacht, aber neue Texte, die nicht verbindlich sind, halten her, um einem verbindlichen Rechtssatz, einer verbindlichen Norm einen bestimmten Inhalt zu geben. Die Sorge, dass der globale Migrationspakt in ähnlicher Weise wirkt bei der Konkretisierung verbindlichen Rechts, die halte ich in der Tat für begründet.
Wir haben heute im Völkerrecht, vor allem bei menschenrechtlichen Vorschriften, einen sogenannten „evolutiven“ Ansatz. Das heißt, wir gehen davon aus, dass sich die Normen mit der Welt, in der wir leben, verändern und sich auch verändern mit einem gewandelten Rechtsbewusstsein. Das heißt, je höhere Standards wir auch in unverbindlichen Dokumenten wie dem Migrationspakt formulieren, desto mehr wächst auch die Neigung, überkommenes Recht an diese Standards im Wege der Interpretation anzugleichen.“

Das ist die konkrete Beschreibung des Weges, wie aus dem sogenannten unverbindlichen „Soft Law“, das von Regierungsvertretern gemacht wird, allgemein verbindliches Völkergewohnheitsrecht wird, das von oben das demokratische Recht der Staaten entsprechend verdrängt, das von unten, d.h. von den Menschen, bzw. ihren gewählten Repräsentanten, auf demokratische Weise entsteht.²

Damit widerlegt Prof. Herdegen klar die Beschwichtigungen der CDU und der CDU-geführten Bundesregierung, der Migrationspakt sei rechtlich unverbindlich. Dies sind „suggestive Irreführungen“, wie sie Prof. Reinhard Merkel in einem Interview des Deutschlandfunks bezeichnet.³

Daher will Welt am Sonntag ganz konkret die Stellungnahme von Prof. Herdegen, ob die Bundesregierung die Unwahrheit sage, wenn sie behauptet, der UN-Migrationspakt werde nicht in völkerrechtlich verbindliche Bereiche geraten.
Er antwortet als Mitglied der CDU vorsichtig so, dass er ein Urteil darüber vermeidet und diplomatisch nur die Sachlage beschreibt:
„Die Bundesregierung hat recht, wenn sie sagt, dieses Dokument ist nicht unmittelbar völkerrechtlich verbindlich. Aber man muss auch ganz klar sehen, dass auch solche Dokumente als sogenanntes weiches Recht, Soft Law, die Auslegung und Fortentwicklung des geltenden Rechts der verbindlichen Normen mitsteuern und damit natürlich auch am Ende rechtliche Wirkungen bekommen.“

Auf die Frage, es sei also höchstens die halbe Wahrheit, antwortet er ausweichend:
„Es zeigt ein fehlendes Sensorium, ein fehlendes Bewusstsein für die rechtlichen, normativen Wirkungen eines solchen Abkommens jenseits der förmlichen Verbindlichkeit. Jeder Völkerrechtler weiß um diese Bedeutung des Soft Laws bei der Weiterentwicklung, bei der Konkretisierung von Menschenrechten und anderen gerichtlichen Standards. Die Bundesregierung hat dieses Potenzial auch als Argument gegen den Pakt überhaupt nicht erkannt, weil sie die gesamte Brisanz dieses Aspekts nicht ernst genommen hat.“

Dem Einwurf: „Es ist also juristisch keine Lüge, sondern eine Unwahrheit aus …“  begegnet er schnell:
„ …aus Ängstlichkeit geborener Unfähigkeit, rechtliche Komplexität dem Bürger als solche darzustellen. Ich glaube gar nicht, dass es böse Absicht vonseiten der Bundesregierung ist. Man hat sich in einen ungewollten öffentlichen und parlamentarischen Diskurs drängen lassen, war auf diesen Diskurs auch gar nicht vorbereitet und hat sich am Ende damit gerettet, zu sagen: Dieser Pakt ist gut, weil er unverbindlich ist. Wenn ich als Hauptargument für ein von mir ausgehandeltes oder unterzeichnetes Dokument anführe, dieses Dokument sei unverbindlich, ist das doch ein schlechtes Zeugnis. Ich muss doch dafür werben, dass das Dokument inhaltlich gut ist, und nicht damit, dass es unverbindlich ist.“

Hier verharmlost er als Parteimitglied eindeutig die Haltung der CDU-geführten Bundesregierung. Dass diese „ein fehlendes Bewusstsein für die rechtlichen, normativen Wirkungen eines solchen Abkommens jenseits der förmlichen Verbindlichkeit“ habe, und dass da „aus Ängstlichkeit geborene Unfähigkeit“, vorliege, ist unglaubwürdig. Juristen der AfD haben zusammen mit dem Völkerrechtler Dr. Ulrich Vosgerau Gespräche mit der Rechtsabteilung des Auswärtigen Amtes geführt und den dortigen Rechtsexperten die gewohnheitsrechtlichen Wirkungen des Paktes dargelegt. Herdegen sagt selbst (siehe oben): „Jeder Völkerrechtler weiß um diese Bedeutung des Soft Laws bei der Weiterentwicklung, bei der Konkretisierung von Menschenrechten und anderen gerichtlichen Standards.“ Dr. Vosgerau ist also kein einsamer Spinner. Trotzdem musste er in einer Pressekonferenz der AfD davon berichten, dass er das Auswärtige Amt nicht habe überzeugen können.⁴  Dieses strebt aber auch bewusst keinen offenen Diskurs an, damit keine gemeinsame öffentliche Klärung herbeigeführt wird. Warum wohl nicht?

Das heißt, die Regierung kennt genau die übereinstimmende Argumentation der Völkerrechtler als professionelle Spezialisten in ihrem Fach, lehnt sie aber ab. Die Bundesregierung handelt also nicht aus „fehlendem Bewusstsein“, sondern aus bewusster böser Absicht.

Zum Problem der offenen Grenzen

Nun fragen die Journalisten, die Kanzlerin habe zwar gesagt, 2015 dürfe sich nicht wiederholen, aber korrigiert worden sei die Politik der offenen Grenzen nicht.
Prof. Herdegen dazu:
„Dadurch entsteht nach außen der Eindruck, dass gewissermaßen eine bruchlose Linie zwischen der Krise von 2015 bis hin zu dem jetzigen Pakt verläuft. Dass hier eine inhaltliche Neuorientierung gar nicht angedacht wird. Sonst würde man sagen, das war im Jahr 2015 eine einmalige Situation, die wir so nicht wiederkehren lassen. Damals ging es auch stark um Flüchtlinge und um Asylbewerber. Jetzt geht es um Migration. Und bei Migranten wollen wir nun wirklich eine Einwanderung, die eine von uns, im Interesse unserer liberalen, offenen Gesellschaft gesteuerte Zuwanderung ist.“

Hinter diesen Worten Prof. Hedegens steht unausgesprochen seine Erwartung, dass es durch den Pakt eine neue riesige Welle von Migranten geben wird.
Auf die Frage, ob das Vorsatz sei oder Inkompetenz der praktizierten Flüchtlingspolitik, antwortet er als CDU-Mitglied brav:

„Ich würde niemandem in unserer Bundesregierung, deren größter Koalitionspartei ich ja selbst angehöre, Böswilligkeit unterstellen. Ich sehe aber in einigen Teilen der Bundesregierung in der Tat die mangelnde Bereitschaft, über fehlende Weichenstellungen zu sprechen und für die Zukunft entscheidende Korrekturen vorzunehmen.“

 Aber wenn man über fehlende Weichenstellungen nicht sprechen will, hat man offensichtlich etwas zu verbergen, was nicht bekannt werden soll. Ich glaube schon, dass man da Böswilligkeit unterstellen muss.

Die erstaunlich kritischen Journalisten der Welt am Sonntag insistieren weiter und fragen: „In dem Pakt wird deutlich gesagt, dass wir die Grenzen aufmachen müssen, damit sie nicht illegal überschritten werden. Das heißt doch de facto, wir wollen keine Grenzen mehr haben.“
Prof. Herdegen antwortet:
„Ja. Das heißt, man hat die Vorstellung, Grenzen müssen porös und durchlässig sein. Das aber stößt sich wieder an dem Bekenntnis zur Souveränität. Ein souveräner Staat hat die Kontrolle über seine Grenzen, oder er gehört einer Gemeinschaft wie der EU an, die für ihre Mitglieder die Grenzen schützt, um diese Souveränität wahrnehmen zu können. Und das ist einer der vielen nicht aufgelösten Widersprüche in diesem Pakt.“

Die Welt am Sonntag bohrt weiter: „Wenn entsprechend dem Pakt Migranten, egal ob sie legal oder illegal ins Land gekommen sind, unter dem gleichen Schutz des Sozialstaates stehen, dann bedeutet das doch geradezu eine Einwanderungsgarantie in den Sozialstaat. Und das wird den Sozialstaat zerstören.“
Prof. Herdegen stimmt dem voll zu, indem er sagt. „Ja“.

Zerstört wird der Sozialstaat durch die zu erwartenden Massen.

Frage des Beitritts zum Migrationspakt

Auf die Frage, ob man unter all diesen Umständen den Pakt absegnen könne, antwortete er:
„Wenn Sie mich fragen würden, was meine Empfehlung wäre, dem Pakt zuzustimmen in Marrakesch oder nicht, wäre es, mit der Annahme zu warten und nach einem öffentlichen Diskurs eine Erklärung zu verfassen, die die hiesigen Konflikte, die Herausforderungen und auch die Sorge um die Leistungsfähigkeit unserer offenen, pluralistischen Gesellschaft ganz offen und selbstbewusst formuliert. Mit Hinweis auf die Solidarität, die wir ja seit dem Jahre 2015 im hohen Maße und exemplarisch betätigt haben. Und dann mit einer solchen Erklärung zu einem von uns gesetzten Zeitpunkt auf die internationale Bühne treten. Man kann diesem Pakt zu jedem beliebigen Zeitpunkt noch zustimmen…. Aber nicht ohne eine solche Erklärung.“

Zum Verhalten der CDU und der Bundesregierung

Schließlich meint Welt am Sonntag: „Das, was jetzt geschieht, zerreißt Ihre Partei, zerreißt das Land. Das muss Sie als langjähriges CDU-Mitglied doch um den Schlaf bringen.“
Prof. Herdegen antwortet:
„Ja. Was mich dabei umtreibt, ist nicht, dass wir eine kontroverse Entscheidung treffen. Das Besorgniserregende ist, dass wir Entscheidungen treffen, ohne dass die Dinge in einem ganz offenen Diskurs von allen Beteiligten selbstbewusst ausgeleuchtet werden. Ängstlichkeit und eine defensive Haltung der Bundesregierung, die eigentlich das Heft in der Hand hat, auch das Timing bestimmt, ist immer ein schlechter Ratgeber. Ich vermisse den selbstbewussten, offenen Umgang der Bundesregierung mit diesem Dokument. Sie hat eben durch diesen unkritischen, ängstlichen und auch etwas fantasielosen Umgang letztlich Wind in die Segel der rechtsextremen Partei getrieben.“

Aus diesen Worten spricht die Enttäuschung eines noch mit den Idealen der echten Demokratie erfüllten Rechtswissenschaftlers. Für ihn ist das eigentlich Besorgniserregende das Unterdrücken des für die gelebte Demokratie grundlegenden offenen Diskurses mit allen Beteiligten, also im Parlament mit allen Parteien, die sich gemeinsam um die Wahrheit und die rechten Wege des Handelns bemühen.

Er hat leider noch nicht gemerkt, dass hinter den Kulissen in der Spitze der Mehrheitsparteien, die auch die Regierung stellen, die Entscheidungen gefällt werden und dass die Vorgänge im Parlament nur noch scheindemokratisches Theater sind. Im Parlament geht es nur noch darum, die Dinge entweder dort gar nicht mehr beschließen zu lassen oder formell eine medial-öffentlichkeitswirksame Abstimmung durchzuführen, die den Glauben im Volk aufrecht erhält, die Legislative sei noch das ausschlaggebende demokratische Entscheidungsorgan. Die Gewaltenteilung ist durch das Parteiensystem de facto längst aufgehoben und die Demokratie zur Parteien-Oligarchie deformiert worden.⁵

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1   Siehe Interview Welt am Sonntag
2   Siehe dazu: Weltmacht UNO: antidemokratische Rechtssetzung von oben
3   Siehe: Rechtswissenschaftler: Suggestive Irreführung
4   Siehe Video der Pressekonferenz vom 6.11.2018 ab min. 11:55
5   Vgl. Das Verhängnis der politischen Parteien